本文來自 立法委員余宛如 部落格，INSIDE 授權轉載
聖誕節剛過，賴院長喊出私幼公共化的議題，說要在 2030 年，將生育率提高到 1.4 人。少子化畢竟是國人關切的問題，賴院長大刀闊斧、勇於任事，要調動資源來鼓勵生育，這部分是值得肯定。但是從賴院長的發言當中，我卻聽到了一些「去產業化」的苗頭，點出來跟各位分享，也算是跟院長商榷。
幼托產業，需要更多資源挹注
根據截至 11 月的內政部統計，台灣 3-6 歲的孩子接近 85 萬。但是根據教育部資料，進入各種幼兒園的園童，卻只有 50 萬人。從賴院長設定的目標來推算，生育率要從 1.17 提升到 1.4，增加近 20%。從這個數字倒推回來，如果真的能達成目標，3-6 的孩子會成長到百萬之譜。吸引更多資源投入幼托產業，是當務之急。
這麼多孩子沒進到幼兒園，可不全是什麼「拒絕體制」的瀟灑，而是家長負擔不起，乾脆自己帶或者請家人幫忙帶。家長負擔不起，影響所及，產業的規模也無法擴張。家長會負擔不起，其中一個因素，是既有規範拉高了服務的底線，讓業者只能提供規範以上規格的服務。規範以下規格的服務，就算家長想買，也未必有業者敢賣。
前幾天在企業托育公聽會中，我們正是看到這個現實，所以提出企業托育的模式，來讓業者有合理的空間，來提供家長負擔得起的服務。但是經營的彈性不能無限上綱，既有的規範畢竟是從過去的悲劇中，汲取的教訓和經驗。不能為了讓家長負擔得起，就貿然鬆綁，反而衍生出更多悲劇。正是因此，用補助來支持家長，讓家長更有能力負擔合格的服務，引導更多資源投入幼托產業，更顯得十分重要。
穩定可預期的補助，才能有效催生
然而不同的補助模式，有不同的催生效果。目前政策補助的發放，主要靠政府增設公立和非營利幼兒園來帶動。但這卻有與民爭利的問題，公幼越多、私幼就更難生存。此消彼長之下，產業的規模還是難以擴張。
而且，公立和非營利幼兒園的模式，補助的方式太過集中，又充滿不確定性。只有抽到籤的家長，可以得到全面的挹注，抽不到籤就得自求多福。這樣一來，僅有的政策資源，無法給人們提供穩定的預期，鼓勵生育的效果更是低落。
賴院長想必也是有鑒於此，才決定不要把資源都挹注在公立和非營利幼兒園，而要用私托公共化的方式，將政策資源廣被四方。讓潛在的家長能有更穩定的預期，才能善用有限的政策資源，起到更佳的催生效果。
廣被四方的資源分配模式，一方面能給家長更穩定的預期，同時也能讓業者要投資，從業人員要入行時，有更穩定的信心。不是得標中選，才能分一杯羹；只要合法經營，就能受惠於政策補助。這樣一來，產業的規模才能穩定成長。
幼保，終究是個產業
這些年看著少子化趨勢越演越烈，大家都怕年輕人不生孩子，總想著要給爸媽們多點支持：「每一個孩子，都是大家的責任」、「拉拔一個孩子，需要整座村莊」。這些說法，情感上我都非常認同，因此政院要調動資源，要「用大家的力量，拉拔我們的孩子」，我也樂見其成。
但種田還得巡個田水，孩子不是種在土裡的蘿蔔，養育孩子需要投入的心力資源，往往讓人們望而卻步。拉拔孩子的過程中，需要許多家人、朋友，以及專業人士的協助。可是現代社會，講究專業分工、自我實現，家人、朋友各有各忙，不一定有功夫幫忙帶孩子。這時候，專業人士的協助就顯得更加重要。想要專業人士的協助，我們就得面對「幼保終究是個產業」的現實。
為什麼說幼保終究是個產業呢？因為替我們帶孩子的，終究得是某個活生生的人；給孩子用的教具、吃的餐點，終究得有人來生產；讓孩子棲身的園地，終究得有人來提供。我們不可能高喊著「享有托育服務是孩子的權利」，就宣告誰誰誰就該幫大家帶孩子、誰誰誰就該幫孩子張羅吃的用的、誰誰誰的房子就該給孩子玩耍。這是共產專制國家做的事。
我們得說服人們出動人力、物力，為孩子和家長提供服務。說服當然不能靠道德勸說，或者單方面地宣稱「有權利享受服務」，那只是道德綁架、耍流氓。相反地，不論是政府或者家長掏腰包，得有人要給出對方願意接受的報酬，來換取服務，才是互相尊重、互惠互利的雙贏交易。
就算由政府補貼家長，用整個社會的力量，來協助家長拉拔孩子。奠基於交易分工的幼保服務，作為一種產業的本質，是不會改變的。真因為如此，聽到賴院長說「要讓私幼收費能比照公幼」、「以非營利幼兒園成本為準，加上合理利潤」，就讓我憂心起來。
補助不該綁著價格管制
為什麼擔心呢？ 因為要讓私幼收費比照公幼，得要做兩件事：一是補足公幼私幼收費的差額；二是把私幼的收費管制起來。兩者缺一不可。
這也不是我杞人憂天，從公立、非營利幼兒園，以及私幼大班免學費來看，這些接受政府補助的幼托服務，收費通通都從報備制改成審查制。一旦成了審查制，讓站著說話不腰疼的專家，和不敢得罪選民的民意代表，來決定費用能不能調整。肯定會變成阻升不阻貶的價格管制。
有些朋友會說，管制價格是必要的，不然補助給家長的經費，就全都進到業者的口袋。但我得提醒兩點，一是，政府對家長的幼托採購提供補助，本來就會造成實質價格的上漲；二是，這個價格的上漲，其實正是我們要的。分頭來說。
先談補貼造成價格上漲。經濟學常說：價格是由供需決定的。這句話大家聽膩了，我多說一句，也許能讓這句話多一點血肉：價格上升，是買方之間的競爭造成的。打個比方吧，社區裡的幼兒園，剩下最後一個名額，有兩對家長都想把自己的孩子送進去。如果其中一對家長，只出得起 10000 塊，另一對家長出得起 20000 塊，幼兒園開個 20000，馬上就能篩選出哪個孩子可以入園。
但如果政府給所有家長都補貼 10000 塊呢？原本出得起 10000 塊的，出得起 20000 了；原本出得起 20000 的，出得起 30000 了。買方之間的競爭，會把園方能篩選出哪個孩子能入園的價位，推高到超過 20000 塊。就算園方照樣收 20000，兩對家長都出得起，還是得用其他標準決定誰的孩子能入園：不論是抽籤決定，還是清寒家庭優先，總有孩子得另求安身之處。不是出得起原本的 20000，就能搶得到最後那個名額，因為實際的價格，已經被買方之間的競爭搶高了。
再談價格上漲為什麼是好事。要理解這一點，我們得站遠一點，不只看幼托服務的供需，還要看整個社會。社會上的人們有各種需求，不同的業者要爭取各種資源，來滿足人們的各種需求。各種資源也不會只能用在某種用途上：人員可以轉行、租約可以重打、生產線可以調整。雖然資源在轉換用途的過程中難免有阻力，但畢竟是會流動的。
既然資源會在不同用途中流動，資源要往哪裡走，就看哪種用途出得起更好的價錢。出的價錢越好，需求就更可能得到滿足。而價格上漲，正是家長掏出更多錢，在向社會發出訊號：「幼托的需求很重要，需要投入更多人員物力」。業者收入增加，才可能吸引更優秀的人才、引進更先進的做法，來為家長和孩子提供幼保服務。
拿前面的例子來延伸。沒有補助之前，僅剩的一個幼兒園名額，被出得起 20000 塊的家長買走了。只出得起 10000 塊的家長，也想請專業人士協助，但是法規的底線還在、經營的成本有基本的門檻。只出得起 10000 塊，人們未必願意、能夠為他提供服務。政府補助之後，原本那個名額的價格，雖然漲到超過 20000 塊，其中一個家長買不起。但是這對剩下的家長，能出得價格已經不是原本的 10000，而是政府補助後的 20000。能出得起更高的價格，在邊際上，社會上的其他人，就更有意願和能力，為他提供合法的服務。
理解價格為何上漲，上漲的意義又是什麼，我們就明白：價格管制既無法化解真實的匱乏，人們還是得用其他方式競爭；也抽空了價格引導資源的訊號，讓更多、更好的資源，沒有動機投入幼托產業。
價格管制會抹煞創新、導致低薪
有的朋友可能會說：就算進行價格管制，只要有政府補助，第二對家長就還是出得起 20000，人們就還是有誘因投入產業。大家都出 20000，都有基本的幼托服務，這樣不就好了嗎？這樣說的人，沒意識到那對出得起 30000 的家長，可能為產業帶來創新、優化的機會，導入更新、更多的資源。
說起幼托，可能給人「還不就是那回事」的印象，覺得跟創新沒有關係。但其實任何產業都免不了競爭，只有不思進取的企業，沒有不必創新的產業。現在最夯的人工智慧和物聯網，也可能給幼托產業帶來新的契機。即使在傳統的幼托服務想像中，也有持續優化的可能性。
比方說，把孩子交給陌生人照顧，家長難免擔心。不只擔心所託非人，也擔心人非聖賢，一時大意釀成悲劇。從經營者的角度來看，如何管理員工和環境中的風險，好讓家長安心，也是棘手的課題。如果把過去的監視器影像訊息，加上人工智慧的視覺辨識，以及物聯網的即時警示，一方面能讓家長放心，二方面也能及時識別出危險場景、防患未然。
再好比說，優質幼托師資的培訓，不只是知識上的、更是行為風格上甚至心理素質上的，需要時間慢慢磨。剛離開學校的年輕人，未必做好充分的準備，直接讓他們跟孩子接觸，對孩子可能會造成傷害。這時候就需要經營者，投資更多的時間金錢，來聘請見習師資在職訓練，在資深師資的示範、觀察下，來磨練、篩選出優質的幼托師資。
我打這些比方，不是要說「幼托就該這樣做」，而是要說明：幼托也有許多創新、優化的可能性。然而各種跨域創新、持續優化，都需要投資、嘗試，也會形成不同規格、不同價位的服務。如果我們只看著眼前的狀況，認為「價格訂在成本加 5%，有賺就好」，從而理直氣壯地進行價格管制，各種投資和嘗試的空間，就會胎死腹中。
另一方面，一旦用價格管制在上頭蓋了個天花板，企業的收入就等於有了上限。這樣一來，業者想要增加獲利，就只剩下兩條路：第一條路，是搞好政治關係和利益交換，讓價格審議委員同意漲價。這在幼托產業當中，已經成為現實：曾有某幼托業者協會的理事長，在價格調漲送審時，代表協會會員去跟主管機關「溝通」。溝通出來的結果，卻是只有理事長的幼兒園獲准調漲，其他幼兒園的通通打回。箇中滋味，就留給大家去玩味了。
第二條路，是想盡辦法壓低成本，誰壓得低，誰才賺得多、誰才撐得久。上有價格管制，下有法規底線，經營者和基層工作者之間，就沒有合作把餅做大的空間，反而變成零和博弈：給工作者的多，經營者就賺得少；反之亦然。這樣一來，基層工作者落得低薪高工時，經營者只能毛三到四、苟延殘喘，家長有錢也買不到優質服務，反而成了三輸局面。只因為我們誤以為幼托反正就這麼回事，貿然實施了價格管制。
補助標準不應因地設事
在記者會中，賴院長還講起台南的幼兒園免學費經驗：都會區非營利幼兒園成本較高，補助七萬；非都會區成本低，補助三萬。這聽起來好像很公平，貴的地方補助多一點、便宜的地方補助少一點，大家就都只需要付一樣的價錢了。但這種「從結果來看的公平」，卻無形中在擴大階級和區域的差異。
都會區的成本高，是因為都會人口的消費力更高，各種用途之間的競爭更激烈，不論人員、空間的價格，都被消費者搶高了。能在都會區設籍、生活的人，消費力和社經地位，也比非都會區要高。因為都會區經營成本高就多補助，等於是給本來就花得起比較多錢的人，補助更多錢；因為非都會區經營成本低就少補助，則是相反。政府進行補助的時候，採取這樣的方針，在正當性上是有問題的。
另一方面，給都會區更多補助，等於給人們製造更多的誘因，往都會區集中。賴院長既然有看到人口集中、城鄉差距的問題，將來也準備要力推軌道建設、地方創生和行政財劃，來平衡區域發展。實在不應該用這樣的資源分配模式，來進一步加劇區域間的資源落差。
相反地，既然中央的核心目的是要支持家長，就不該在補助額度上，對不同地區有差別待遇，而應該一視同仁。這樣一來，同樣的預算規模，能給非都會區的家長更多支持，鼓勵年輕人到地方上發展、扎根，才符合相關政策的整體方向。
公共化不該是去產業化
說起公共化，大家直覺就會想到免費、均一，甚至和國營化等同起來。但是，幼托作為產業的本質既然不會改變，我們就不該視而不見。其中的關鍵點，就在於有沒有追加價格管制。一旦追加價格管制，業者就變成拿政府的錢、看官員的臉色辦事，創新的動機和活力就會大打折扣。我們應該在補貼支持家長的同時，允許價格變動，保持產業的活力。
在不挾帶價格管制的補貼政策下，政府扮演的角色，就不是用價格管制和政策補貼，來打造價格均一、低廉的「人人平等」。而是協助家長和業者：讓家長有足夠的資訊作出判斷，能夠一分錢一分貨地，買到自己期望的品質；讓不同檔次的業者，能被家長識別出來，各取所需。這部分是政府在提供補助的同時，也該致力發展的。
當然，賴院長說過，具體的補助方案，要到農曆年後才會提出。財源等問題，到時候也得一併釐清。但我希望賴院長和國人，都能正視幼托是個產業的現實，不要用價格管制來壓縮產業發展的空間、從業人員的待遇。也不要用偏厚都會的補助模式，來加劇城鄉差距。而是用一視同仁的補助，給予穩定的支持，讓家長能在不同檔次、價位的幼托服務中選擇，讓產業能有足夠的空間，勃發創新的活力。
文章寫得長了，最後把我的建議扼要條列如下：
- 政策資源不應過度集中，應該廣澤所有家長，讓鼓勵效果更明確。
- 不要用價格管制扼殺產業發展空間，才能讓更多、更好的資源進入幼托產業。
- 補助標準應該公平一致，不要擴大階級和區域落差。
- 政府應該協助資訊揭露和品牌建立，讓家長能各取所需。
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